饲料和饲料添加剂管理条例修订的若干问题和建议

关于饲料和饲料添加剂管理条例修订的若干问题和建议

目前现状，从生产者、经营者、使用者、法律层面四方面看。

一、生产领域：

1.饲料生产企业的检验化验设备以及人员配置形同虚设，不符合饲料产品质量安全管理规范要求。尤其在小型单一饲料，动物源性单一饲料原料生产企业比较常见。化验室人员没有或者不会化验，不懂操作。设备长期闲置，没有使用化验痕迹，蒙灰摆置，象征性搁置。

2. 生产企业使用“四无”原料（无生产许可证、检验合格证，标准、标签），简化原料采购、入库、化验复核程序。复检的比例较少。通过不定期产品抽样检测结果推论，1、原料把关不严，主要表现在抽检结果CU\ZN\CO\SE\pb等金属超标或者蛋白含量不足。2、主观故意，通过降低蛋白含量偷工减料，利用价格杠杆扰乱挤占市场。3工艺不达标，搅拌混合不均匀，加工过程温度、转速等控制不正确。

生产企业使用的原料《饲料原料目录》、《饲料添加剂品种目录》（以下简称“两个目录”）禁止添加的药品和有害物质的情况，在反刍动物饲料中添加了乳和乳制品以外的动物源性饲料原料的情况，或者使用《饲料原料目录》之外的物质作为饲料原料的情况。

3.无证生产饲料情况比较普遍，一些不具备生产资质企业假借“委托加工”名义，异地无证生产违法行为，或者假借营销团队，注册商标，委托或者授权饲料企业生产，实则行借船出海，行生产饲料之实，有的在外包装上标注俩个企业名称，有的在标签上标注俩个企业名称，有的外包装和标签上符合法律规定，但绕开饲料生产许可资质之实，走定制加工模式钻法律空隙，利用合法饲料企业资质、许可证照行违法之实，此类情形在依法取证上存在困难，取缔有一定难度，双方往往结为利益共同体，签署私密协议，形成攻守同盟。而在经营领域经营者仅从查验产品标签、产品合格证和相应的许可证明文件等很难发现问题，经过市场销售反而助推了这种违法行为。

4.冒用饲添字、饲预字证号，非法生产兽药的违法行为时有发生。

使用“饲添字”和“饲预字”证号非法生产兽药的情况比较常见。

在经营流通领域比较普遍，但追溯源头比较少见。

在生产领域存在的问题：

一是生产地址和经销地址行政区域不同，异地经销模式，增加打击难度，

二是生产企业挂靠形式，

三是生产企业虚假存在。

在市场流通领域存在的问题：

对经营者而言，上门推销继而经销比较普遍，经营者很少查验对方资质信息，使这类产品流入市场。

在养殖使用领域存在的问题：

对于使用者来说缺少相关对称信息渠道，缺乏辨别能力，受蒙蔽者较多。故，在调查取证案件查处方面存在不少障碍。

二、市场经营领域：

经营饲料、饲料添加剂必须具备三有资质条件：

(1)、经营场所和仓储设施；

(2)、有技术人员；

(3)、有管理制度。

饲料经营者进货时应对饲料、饲料添加剂查验产品标签、产品合格证和相应的许可证明文件。

严禁经营“四无”和过期霉变产品。

不得对经营的产品进行拆包、分装和再加工，不得添加任何物质，严禁经营“两个目录”以外和禁用有害物质生产的饲料。

经营者理应建立购销台账、供应商评估记录、销售记录等。

购销台账和各种记录必须保存2年以上。

但随着放管服改革，从业门槛降低，只要取得工商营业执照即可合法经营，不再需要办理特别许可，这对事中事后监管及执法人员配备带来严峻考验。

三、养殖使用饲喂环节：

使用者按照《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，禁止在动物饮用水和饲料中添加违禁药品和不按规范添加饲料添加剂及添加剂预混料。只能通过对现场检查、检测动物尿液和抽检槽头料、化验毛发等方面进行监管。

目前以上情况多是停留在做出守法生产、经营和饲喂的书面承诺基础之上，针对性的作出处罚决定，达到警示教育、威慑惩戒的较少。

四、法律层面：

1、是《饲料和饲料添加剂管理条例》第38条处罚货值确定上没有拉开阶梯档次，“违法生产的产品货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款”，以货值一万元为分界限是否需要补充和完善？随着新情况、新形势的发展，一万元作为界限已与市场经济、社会发展状况不符。在梯度上也欠缺合理性，容易出现处罚不公、裁量倚轻倚重缺乏尺度的问题。

2、是在行政处罚和司法衔接上，对于违禁添加比较容易衔接，在饲料非法生产领域出现行刑衔接障碍，《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的有关规定，对非法经营罪，符合12个情形之一的，应当追诉，但是针对无《饲料生产许可证》生产的行为，没有提及，在刑法上没有清晰明确的司法解释，存在空缺点，形成“含混、欠缺、空白地带”，这类情况如果生产产品检测合格只是未取得生产许可而生产了合格产品，那么检察机关认为社会危害性和社会危害后果较小不适用刑法仅作行政处罚的话会因处罚金额较大（按货值），违法行为人无力承担，也无法履行处罚决定而使行政处罚变成“一纸空文”的可能，甚至引起全国数千家饲料企业按此违法模式竞相效仿，最终造成恶劣后果的可能。

来源：农法学用  基层执法人员的体会

附：《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》涉及非法经营罪的立案追诉标准

第七十一条  〔非法经营案（刑法第二百二十五条）〕违反国家规定，进行非法经营活动，扰乱市场秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）违反国家烟草专卖管理法律法规，未经烟草专卖行政主管部门许可，无烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、特种烟草专卖经营企业许可证、烟草专卖零售许可证等许可证明，非法经营烟草专卖品，具有下列情形之一的：

1．非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在二万元以上的；

2．非法经营卷烟二十万支以上的；

3．三年内因非法经营烟草专卖品受过二次以上行政处罚，又非法经营烟草专卖品且数额在三万元以上的。

（二）未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货、保险业务，或者非法从事资金支付结算业务，具有下列情形之一的：

1．非法经营证券、期货、保险业务，数额在一百万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的；

2．非法从事资金支付结算业务，数额在五百万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的；

3．非法从事资金支付结算业务，数额在二百五十万元以上不满五百万元，或者违法所得数额在五万元以上不满十万元，且具有下列情形之一的：

（1）因非法从事资金支付结算业务犯罪行为受过刑事追究的；

（2）二年内因非法从事资金支付结算业务违法行为受过行政处罚的；

（3）拒不交代涉案资金去向或者拒不配合追缴工作，致使赃款无法追缴的；

（4）造成其他严重后果的。

4．使用销售点终端机具（POS机）等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金，数额在一百万元以上的，或者造成金融机构资金二十万元以上逾期未还的，或者造成金融机构经济损失十万元以上的。

（三）实施倒买倒卖外汇或者变相买卖外汇等非法买卖外汇行为，扰乱金融市场秩序，具有下列情形之一的：

1．非法经营数额在五百万元以上的，或者违法所得数额在十万元以上的；

2．非法经营数额在二百五十万元以上，或者违法所得数额在五万元以上，且具有下列情形之一的：

（1）因非法买卖外汇犯罪行为受过刑事追究的；

（2）二年内因非法买卖外汇违法行为受过行政处罚的；

（3）拒不交代涉案资金去向或者拒不配合追缴工作，致使赃款无法追缴的；

（4）造成其他严重后果的。

3．公司、企业或者其他单位违反有关外贸代理业务的规定，采用非法手段，或者明知是伪造、变造的凭证、商业单据，为他人向外汇指定银行骗购外汇，数额在五百万美元以上或者违法所得数额在五十万元以上的；

4．居间介绍骗购外汇，数额在一百万美元以上或者违法所得数额在十万元以上的。

（四）出版、印刷、复制、发行严重危害社会秩序和扰乱市场秩序的非法出版物，具有下列情形之一的：

1．个人非法经营数额在五万元以上的，单位非法经营数额在十五万元以上的；

2．个人违法所得数额在二万元以上的，单位违法所得数额在五万元以上的；

3．个人非法经营报纸五千份或者期刊五千本或者图书二千册或者音像制品、电子出版物五百张（盒）以上的，单位非法经营报纸一万五千份或者期刊一万五千本或者图书五千册或者音像制品、电子出版物一千五百张（盒）以上的；

4．虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：

（1）二年内因出版、印刷、复制、发行非法出版物受过二次以上行政处罚，又出版、印刷、复制、发行非法出版物的；

（2）因出版、印刷、复制、发行非法出版物造成恶劣社会影响或者其他严重后果的。

（五）非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务，严重扰乱市场秩序，具有下列情形之一的：

1．个人非法经营数额在十五万元以上的，单位非法经营数额在五十万元以上的；

2．个人违法所得数额在五万元以上的，单位违法所得数额在十五万元以上的；

3．个人非法经营报纸一万五千份或者期刊一万五千本或者图书五千册或者音像制品、电子出版物一千五百张（盒）以上的，单位非法经营报纸五万份或者期刊五万本或者图书一万五千册或者音像制品、电子出版物五千张（盒）以上的；

4．虽未达到上述数额标准，二年内因非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务受过二次以上行政处罚，又非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务的。

（六）采取租用国际专线、私设转接设备或者其他方法，擅自经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务进行营利活动，扰乱电信市场管理秩序，具有下列情形之一的：

1．经营去话业务数额在一百万元以上的；

2．经营来话业务造成电信资费损失数额在一百万元以上的；

3．虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：

（1）二年内因非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为受过二次以上行政处罚，又非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务的；

（2）因非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为造成其他严重后果的。

（七）以营利为目的，通过信息网络有偿提供删除信息服务，或者明知是虚假信息，通过信息网络有偿提供发布信息等服务，扰乱市场秩序，具有下列情形之一的：

1．个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在二万元以上的；

2．单位非法经营数额在十五万元以上，或者违法所得数额在五万元以上的。

（八）非法生产、销售“黑广播”“伪基站”、无线电干扰器等无线电设备，具有下列情形之一的：

1．非法生产、销售无线电设备三套以上的；

2．非法经营数额在五万元以上的；

3．虽未达到上述数额标准，但二年内因非法生产、销售无线电设备受过二次以上行政处罚，又非法生产、销售无线电设备的。

（九）以提供给他人开设赌场为目的，违反国家规定，非法生产、销售具有退币、退分、退钢珠等赌博功能的电子游戏设施设备或者其专用软件，具有下列情形之一的：

1．个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在一万元以上的；

2．单位非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的；

3．虽未达到上述数额标准，但二年内因非法生产、销售赌博机行为受过二次以上行政处罚，又进行同种非法经营行为的；

4．其他情节严重的情形。

（十）实施下列危害食品安全行为，非法经营数额在十万元以上，或者违法所得数额在五万元以上的：

1．以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料的；

2．以提供给他人生产、销售食用农产品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁用农药、食品动物中禁止使用的药品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料，或者生产、销售添加上述有毒、有害的非食品原料的农药、兽药、饲料、饲料添加剂、饲料原料的；

3．违反国家规定，私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动的。

（十一）未经监管部门批准，或者超越经营范围，以营利为目的，以超过百分之三十六的实际年利率经常性地向社会不特定对象发放贷款，具有下列情形之一的：

1．个人非法放贷数额累计在二百万元以上的，单位非法放贷数额累计在一千万元以上的；

2．个人违法所得数额累计在八十万元以上的，单位违法所得数额累计在四百万元以上的；

3．个人非法放贷对象累计在五十人以上的，单位非法放贷对象累计在一百五十人以上的；

4．造成借款人或者其近亲属自杀、死亡或者精神失常等严重后果的。

5．虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：

（1）二年内因实施非法放贷行为受过二次以上行政处罚的；

（2）以超过百分之七十二的实际年利率实施非法放贷行为十次以上的。

黑恶势力非法放贷的，按照第1、2、3项规定的相应数额、数量标准的百分之五十确定。同时具有第5项规定情形的，按照相应数额、数量标准的百分之四十确定。

（十二）从事其他非法经营活动，具有下列情形之一的：

1．个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在一万元以上的；

2．单位非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的；

3．虽未达到上述数额标准，但二年内因非法经营行为受过二次以上行政处罚，又从事同种非法经营行为的；

4．其他情节严重的情形。

法律、司法解释对非法经营罪的立案追诉标准另有规定的，依照其规定。

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